 |
| Fuente de la imagen: Transparencia, eficacia y estabilidad (M. Velasco, 2018) |
Resumen: El presente artículo analiza la evolución y las características del marco regulatorio del mercado bancario español, basándose en la legislación clave que ha moldeado su estructura y funcionamiento a lo largo del tiempo. Desde una reforma inicial en 1962, centrada en la nacionalización y el control estatal para la estabilidad macroeconómica, hasta la Ley 10/2014 y el Real Decreto 84/2015, que modernizan la supervisión prudencial bajo el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) de la Unión Europea. Se destaca la importancia de la solvencia, el gobierno corporativo y la protección al cliente. Asimismo, se examina la adaptación del sistema financiero a la era digital a través de la Ley 7/2020, que introduce un entorno controlado de pruebas ("regulatory sandbox") y el principio de proporcionalidad, buscando un equilibrio entre fomentar la innovación tecnológica y garantizar la estabilidad financiera y la protección de los usuarios.
Palabras clave: Regulación bancaria, España, Banco de España, solvencia, gobierno corporativo, innovación financiera, regulatory sandbox, protección del consumidor, Unión Bancaria.
Abstract: This article analyzes the evolution and characteristics of the Spanish banking market's regulatory framework, based on the key legislation that has shaped its structure and functioning over time. It spans from an initial reform in 1962, focused on nationalization and state control for macroeconomic stability, to Law 10/2014 and Royal Decree 84/2015, which modernized prudential supervision under the European Union's Single Supervisory Mechanism (SSM). The importance of solvency, corporate governance, and customer protection is highlighted. It also examines the adaptation of the financial system to the digital age through Law 7/2020, which introduces a regulatory sandbox and the principle of proportionality, seeking a balance between fostering technological innovation and ensuring financial stability and user protection.
Keywords: Banking regulation, Spain, Bank of Spain, solvency, corporate governance, financial innovation, regulatory sandbox, consumer protection, Banking Union.
1. Introducción
El sector bancario desempeña un papel necesario en la economía de cualquier país, actuando como principal canal para la transformación del ahorro en financiación para empresas, familias y administraciones públicas.
Dada la inherente naturaleza de riesgo e incertidumbre de la actividad bancaria y sus profundas repercusiones sociales y económicas, la regulación financiera es necesaria para garantizar la estabilidad, el funcionamiento eficiente de los mercados y la protección de los agentes implicados.
La legislación española ha evolucionado para intentar adaptarse a los retos internos, la armonización europea y la transformación digital.
2. Contexto Histórico de la Regulación Bancaria en España
Las primeras normativas referidas al sector bancario español datan de 1854, con la Ley de Bancos de Emisión y la Ley de Sociedades de Crédito. Pero la auténtica legislación inaugural de un marco regulatorio prudencial comprensivo fue la Ley Relativa a la Ordenación Bancaria de 1921, conocida como Ley Cambó.
Un hito en la regulación bancaria española fue la reforma del sistema crediticio y bancario de 1962. Esta reforma se planteó de manera escalonada, reconociendo la sensibilidad del sector y la necesidad de acomodar las medidas con otros sectores complementarios de la economía. Los pilares de esta reforma incluyeron:
• Dirección de la política monetaria y de crédito: La autoridad recaía en el Gobierno, que a través del Ministro de Hacienda, señalaba las directrices al Banco de España y a los organismos de crédito para orientar la política monetaria y de crédito en función de los intereses del país.
• Nacionalización del Banco de España: El Banco de España fue nacionalizado, transfiriéndose sus acciones al Estado a un precio justo. Se convirtió en una institución oficial con personalidad jurídica, dependiendo del Gobierno a través del Ministerio de Hacienda, pero manteniendo una organización autónoma en el orden técnico como instrumento de la política monetaria. Se estableció una nueva estructura para el Banco de España, separando las funciones directivas y ejecutivas de un órgano consultivo con representación de los intereses económicos y nacionales.
• Creación de dinero y control del crédito: Se reguló la creación de dinero a través de la expansión del crédito del Banco emisor y se establecieron normas sobre operaciones de mercado abierto, redescuento a la banca privada y topes variables de depósitos legales obligatorios, entre otros instrumentos de control.
• Nacionalización de entidades oficiales de crédito: Bancos como el Hipotecario de España, de Crédito Industrial y de Crédito Local fueron nacionalizados, con reorganización de otras entidades como el Instituto de Crédito para la Reconstrucción Nacional y el Servicio Nacional de Crédito Agrícola.
• Reorganización de Cajas de Ahorro y Cajas Rurales: Se buscaron reformas en sus órganos de control y operaciones, así como el refuerzo de los fines de las Cajas Rurales al servicio del Crédito Agrícola, con inspección y control del Ministerio de Hacienda.
• Regulación de la Banca Privada: Se adoptaron medidas para tender a la especialización de la banca mixta sin alterar bruscamente su organización actual, y se reguló la banca privada en aspectos como el establecimiento de la banca extranjera, fijando limitaciones y considerando la reciprocidad.
• Sociedades de Cartera y Bolsa de Valores: Se buscó perfeccionar la legislación sobre sociedades de cartera para fomentar el ahorro y evitar el control privado de sectores financieros, y se reguló la organización y funcionamiento de las Bolsas de valores para prevenir la especulación.
• Ventas a Plazos: Se facilitó su financiación mediante la creación de entidades específicas con representación estatal para garantizar el cumplimiento de las normas reguladoras y proteger al consumidor.
La Ley de 1962 estableció un calendario escalonado para el desarrollo de estas bases, otorgando al Gobierno o al Ministerio de Hacienda la potestad de dictar las disposiciones pertinentes en un plazo de dos años para los decretos con fuerza de Ley.
3. Marco Regulatorio Actual: Adaptación a la Unión Bancaria y retos Recientes
La evolución del sector financiero, marcada por crisis sucesivas, llevó a la creación del sistema español de regulación y supervisión de entidades de crédito, que se ha ido adaptando a la intervención pública continua. La Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, y su desarrollo reglamentario, el Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, constituyen el núcleo esencial del régimen jurídico aplicable a las entidades de crédito en España. Esta legislación fue impulsada por la necesidad de garantizar la estabilidad y el eficiente funcionamiento de los mercados financieros, proteger a los clientes e inversores, y proporcionar condiciones óptimas pero prudentes de financiación para la economía.
Los objetivos principales de la Ley 10/2014 fueron:
• Refundición normativa: Integrar en un único texto las principales normas de ordenación y disciplina de entidades de crédito, que se encontraban dispersas e inconexas, para mejorar la inteligibilidad y coherencia del ordenamiento jurídico.
• Transposición de normativa europea: Adaptar la legislación española a las directivas y reglamentos dictados por la Unión Europea, en particular, el Reglamento (UE) n.º 575/2013 (CRR) y la Directiva 2013/36/UE (CRD IV), que establecen el régimen jurídico de solvencia y acceso a la actividad de las entidades de crédito.
• Unificación de la supervisión: Reconocer la creación de la Unión Bancaria y el Mecanismo Único de Supervisión (MUS), que confiere al Banco Central Europeo (BCE) tareas específicas de supervisión prudencial, especialmente sobre las entidades más significativas.
3.1. Entidades de Crédito y Ámbito de Aplicación
La Ley 10/2014 define las entidades de crédito como aquellas empresas autorizadas cuya actividad consiste en recibir depósitos u otros fondos reembolsables del público y conceder créditos por cuenta propia [28a]. El régimen jurídico de estas entidades se rige por esta Ley, el Reglamento (UE) n.º 575/2013 y otras normas específicas de la UE o del ordenamiento español. El Real Decreto 84/2015 se aplica a las entidades de crédito establecidas en España, a los grupos consolidables de entidades de crédito con matriz en España, y a las sociedades financieras de cartera y mixtas de cartera. Cabe destacar que, si bien la Ley 10/2014 establece un marco general, el Real Decreto 84/2015 limita algunas de sus secciones a los bancos, remitiendo a su normativa específica para cajas de ahorro y cooperativas de crédito.
3.2. Autorización, Registro y Revocación
• La autorización para la creación de entidades de crédito corresponde al Banco de España, que, en el caso de bancos, eleva una propuesta al Banco Central Europeo. El Banco de España también autoriza la prestación de servicios y la creación de sucursales de entidades de Estados no miembros de la UE en España.
• La denegación de la autorización puede ocurrir por falta de capital mínimo, estructura organizativa inadecuada, o problemas con los procedimientos de control interno y gobierno corporativo.
• Una vez obtenida la autorización y tras la constitución e inscripción en el Registro Mercantil, las entidades deben inscribirse en el Registro de entidades de crédito del Banco de España para operar.
• La revocación de la autorización también es competencia del Banco de España, que eleva la propuesta al BCE para las entidades significativas.
• La caducidad de la autorización se produce si las actividades no comienzan en un plazo de doce meses.
3.3. Participaciones Significativas
La normativa exige la notificación al Banco de España de la adquisición o incremento de participaciones en una entidad de crédito que alcancen o superen el 5% del capital o derechos de voto, o que permitan ejercer una influencia notable. El Banco de España evalúa la idoneidad del adquirente potencial y la solidez financiera de la adquisición, pudiendo oponerse si existen riesgos para una gestión sana y prudente de la entidad. En casos de influencia perjudicial, el Banco de España puede adoptar medidas, incluida la suspensión de derechos de voto o, excepcionalmente, la revocación de la autorización.
3.4. Gobierno Corporativo y Política de Remuneraciones
La Ley 10/2014 y el Real Decreto 84/2015 establecen requisitos estrictos de gobierno corporativo para las entidades de crédito. Estos incluyen:
• Idoneidad, incompatibilidades y registro de altos cargos: Los miembros del consejo de administración, directores generales y responsables de funciones de control interno deben poseer reconocida honorabilidad, conocimientos y experiencia adecuados, y capacidad para ejercer un buen gobierno. El Banco de España supervisa el cumplimiento de estos requisitos y mantiene un registro de altos cargos.
• Estructura organizativa y gestión de riesgos: Las entidades deben dotarse de sólidos procedimientos de gobierno corporativo, con líneas de responsabilidad claras, mecanismos eficaces de identificación, gestión, control y comunicación de riesgos, y adecuados controles internos. El consejo de administración es responsable de los riesgos asumidos.
• Comités: Se requieren comités de nombramientos, remuneraciones y riesgos. El comité de nombramientos debe establecer objetivos de representación para el sexo menos representado en el consejo.
• Políticas de remuneraciones: Deben ser no discriminatorias en cuanto al género y compatibles con una gestión adecuada y eficaz de riesgos. Los componentes variables de la remuneración están sujetos a principios específicos, y la política general debe ser aprobada por la junta de accionistas.
3.5. Solvencia y Colchones de Capital
El Reglamento (UE) n.º 575/2013 (CRR) es la norma nuclear en materia de solvencia. Sin embargo, la Ley 10/2014 y el RD 84/2015 recogen disposiciones nacionales complementarias, derivadas de la Directiva 2013/36/UE, especialmente en relación con la evaluación interna de capital (Pilar II) y los colchones de capital.
Los colchones de capital incluyen:
• Colchón de conservación de capital: Equivalente al 2.5% del importe total de la exposición al riesgo.
• Colchón de capital anticíclico: Calculado específicamente para cada entidad o grupo, con un porcentaje establecido por el Banco de España que se ajusta a los ciclos económicos.
• Colchón para Entidades de Importancia Sistémica Mundial (EISM) y Otras Entidades de Importancia Sistémica (OEIS): Requisitos adicionales de capital para prevenir riesgos sistémicos, con criterios de identificación basados en tamaño, importancia económica, actividades transfronterizas e interconexión.
• Colchón contra riesgos sistémicos: El Banco de España puede exigir este colchón a todas las entidades o subconjuntos de exposiciones para prevenir riesgos macroprudenciales no cubiertos por otros colchones.
El incumplimiento de los requisitos de colchones de capital conlleva restricciones en las distribuciones y la obligación de presentar un plan de conservación de capital.
3.6. Función Supervisora del Banco de España
El Banco de España es la autoridad responsable de la supervisión de las entidades de crédito, ejerciendo sus competencias en cooperación con el BCE. Sus funciones incluyen:
• Recabar información: De entidades supervisadas y terceros subcontratados.
• Revisión y evaluación supervisora: Analizar los sistemas, estrategias, procedimientos y mecanismos de las entidades para cumplir la normativa de solvencia y evaluar los riesgos.
• Pruebas de resistencia (stress tests): Realizadas al menos una vez al año.
• Medidas de supervisión prudencial: Exigir recursos propios adicionales, reforzar procedimientos, limitar actividades, o exigir planes de retorno al cumplimiento en caso de incumplimiento de la normativa de solvencia.
• Intervención y sustitución: Acordar medidas de intervención o sustitución de administradores en situaciones graves.
• Colaboración con otras autoridades: Cooperación estrecha con autoridades nacionales y extranjeras, incluyendo el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP).
• Obligaciones de información y publicación: Publicar periódicamente información sobre la normativa de solvencia, criterios de supervisión y resultados de pruebas de resistencia, garantizando la confidencialidad de datos sensibles.
3.7. Régimen Sancionador
La Ley 10/2014 establece un régimen sancionador para infracciones muy graves, graves y leves, aplicable a entidades de crédito, sucursales de entidades extranjeras, sociedades financieras de cartera y sus administradores, entre otros. Las sanciones pueden incluir multas, amonestación pública, inhabilitación de administradores, y en casos excepcionales, la revocación de la autorización. El Banco de España es competente para la instrucción y resolución de expedientes sancionadores, informando al Ministro de Economía y Competitividad sobre infracciones muy graves. La publicidad de las sanciones es una medida importante, aunque con excepciones para proteger la estabilidad financiera o la privacidad.
4. La Transformación Digital y la Innovación Financiera
La Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero, aborda la adaptación del marco regulatorio a la innovación tecnológica. Su objetivo es dotar a las autoridades competentes y a los promotores de innovaciones de base tecnológica de instrumentos para comprender mejor las implicaciones de la transformación digital, aumentando la eficiencia, calidad y seguridad de los servicios financieros.
El eje central es la creación de un entorno controlado de pruebas (conocido como "regulatory sandbox"). Este espacio permite la realización controlada y delimitada de pruebas de proyectos que aporten una innovación financiera de base tecnológica, definida como aquella que genere nuevos modelos de negocio, aplicaciones, procesos o productos con incidencia en los mercados financieros o en la prestación de servicios financieros.
Los principios clave de este entorno de pruebas son:
• Garantía de objetivos de política pública: Se asegura la protección de datos personales, de los usuarios de servicios financieros y la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
• Procedimiento de acceso y participación: Implica una solicitud por parte de los promotores, una evaluación previa por las autoridades supervisoras (Banco de España, CNMV, DGSFP) y la suscripción de un protocolo que detalla los términos de las pruebas y las garantías para los participantes.
• Régimen de salida: Tras las pruebas, el promotor elabora una memoria de resultados, y en caso de éxito, se facilita el acceso a la actividad mediante una "pasarela" que simplifica los trámites de autorización, reduciendo plazos y cargas administrativas.
• Principio de proporcionalidad: Se refuerza la necesidad de calibrar la regulación en función de las actividades y riesgos en el contexto digital, garantizando igualdad de condiciones entre intermediarios.
• Colaboración interinstitucional: Se fomenta la coordinación entre las autoridades supervisoras a través de una Comisión de Coordinación y cauces específicos de comunicación y consulta.
5. Otras Entidades y Disposiciones Relevantes
Además de las entidades de crédito, la regulación española aborda otros actores y aspectos:
• Establecimientos Financieros de Crédito (EFC): A partir de la Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial, los EFC dejaron de ser considerados entidades de crédito, pero mantienen su inclusión dentro del perímetro de supervisión y regulación financieras. Su régimen jurídico es el de las entidades de crédito con adaptaciones, y su supervisión corresponde al Banco de España.
• Fondos de Titulización (FT) y Sociedades Gestoras de Fondos de Titulización (SGFT): La Ley 5/2015 unificó la regulación de los fondos de titulización y fortaleció las exigencias de transparencia y protección al inversor. Las SGFT tienen por objeto la constitución, administración y representación legal de estos fondos, y su autorización y supervisión corresponden a la CNMV.
• Plataformas de Financiación Participativa (Crowdfunding): La Ley 5/2015 estableció su régimen jurídico, regulando y reservando su actividad a entidades autorizadas por la CNMV. Busca potenciar esta actividad y garantizar la protección del inversor.
• Sociedades de Garantía Recíproca (SGR): La Ley 5/2015 extendió a estas sociedades el régimen de idoneidad de administradores y directivos aplicable a las entidades de crédito, con el fin de potenciar su gobierno corporativo.
6. Conclusión
El mercado bancario español se encuentra en un proceso continuo de adaptación regulatoria, desde la intervención estatal de 1962, que sentó las bases de un control centralizado para la estabilidad, hasta el marco actual, que responde a la integración europea y los retos de la digitalización.
La Ley 10/2014 y el Real Decreto 84/2015 procuraron consolidar y modernizar las reglas de solvencia, gobierno corporativo y supervisión prudencial, estableciendo un papel central para el Banco de España en cooperación con el BCE dentro del Mecanismo Único de Supervisión.
La posterior Ley 7/2020 introduce herramientas innovadoras como el regulatory sandbox, evidenciando el compromiso con la transformación digital y la necesidad de equilibrar la promoción de la innovación con la protección del consumidor y la estabilidad financiera.
En conjunto, la regulación bancaria española refleja una búsqueda constante de robustez, transparencia y adaptabilidad ante un entorno financiero global y en constante evolución.
7. Referencias
• Normativa Bancaria Previa a la Ley 10/2014: Esta fuente refleja un marco legal bancario anterior, caracterizado por la subordinación de los valores económicos de la empresa a los de orden humano y social, y la necesidad de orientar una distribución justa del crédito público para desarrollar la riqueza nacional y apoyar el pequeño patrimonio agrícola, pesquero, industrial y comercial. También menciona la adaptación de reformas a los principios del Movimiento Nacional. Un ejemplo concreto de su aplicación se observa en la fijación del precio de las acciones del Banco de España y de otros bancos oficiales en caso de nacionalización, basándose en la cotización oficial en la Bolsa de Madrid durante un quinquenio específico (1957-1961). Aunque la Ley 10/2014 derogó la Ley de Ordenación Bancaria de 31 de diciembre de 1946, esta fuente representa el tipo de legislación que existía en España antes de la armonización europea moderna.
• Ley 10/2014, de 26 de junio, de Ordenación, Supervisión y Solvencia de Entidades de Crédito: Esta Ley adapta el ordenamiento jurídico español a las normativas de la Unión Europea y a los acuerdos internacionales en materia de solvencia y supervisión. Su objetivo principal es la refundición en un único texto de las principales normas de ordenación y disciplina de entidades de crédito, que antes estaban dispersas, mejorando así la coherencia y la inteligibilidad de la regulación. La Ley contiene el núcleo esencial del régimen jurídico aplicable a las entidades de crédito, regulando aspectos como el acceso a la actividad, el funcionamiento de sus órganos de gobierno, y los instrumentos supervisores y sancionadores. Es la principal normativa nacional que transpone la Directiva 2013/36/UE y se imbrica con el Reglamento (UE) n.º 575/2013 en materia de solvencia. Establece un régimen sancionador detallado para infracciones muy graves, graves y leves.
• Real Decreto de desarrollo de la Ley 10/2014: Este real decreto tiene como objetivo la culminación del desarrollo reglamentario de la Ley 10/2014, de 26 de junio, y la refundición de otras normas de rango reglamentario de ordenación y disciplina de entidades de crédito. Desarrolla aspectos como el régimen de acceso a la actividad de las entidades de crédito, los requisitos de gobierno corporativo y la política de remuneraciones. También introduce disposiciones relacionadas con la solvencia, como la exigencia a las entidades de llevar a cabo un proceso de autoevaluación de sus niveles de capital y el régimen de colchones de capital, incluyendo el anticíclico y el contra riesgos sistémicos. Además, clarifica las facultades supervisoras del Banco de España y el marco de colaboración con otras autoridades competentes.
• Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial: Esta Ley introduce un nuevo régimen jurídico para los establecimientos financieros de crédito, que pierden su condición de entidades de crédito pero mantienen su inclusión en el perímetro de supervisión y regulación financiera. Regula las participaciones significativas, la idoneidad e incompatibilidades de altos cargos, el gobierno corporativo y la solvencia de estos establecimientos, aplicándoles la normativa de la Ley 10/2014 y su desarrollo. También aborda la reforma del régimen de las titulizaciones, unificando categorías de fondos y fortaleciendo las exigencias de transparencia y protección del inversor. Adicionalmente, establece el régimen jurídico de las plataformas de financiación participativa. Esta Ley modifica, entre otras, la Ley 10/2014, la Ley 24/1988 del Mercado de Valores y la Ley 1/1994 sobre Sociedades de Garantía Recíproca.
• Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero: Esta Ley regula un entorno controlado de pruebas (sandbox regulatorio) para proyectos tecnológicos de innovación en el sistema financiero, garantizando la plena protección de datos personales, la protección de usuarios y la prevención del blanqueo de capitales. Establece un régimen de acceso, de garantías y de salida para las pruebas, permitiendo una evaluación de los proyectos y una posterior pasarela simplificada para el acceso a la actividad profesional si esta requiere autorización. La Ley busca facilitar el acceso a la financiación y mejorar la regulación, asegurando la no discriminación y la proporcionalidad en la aplicación de requisitos. Además, prevé cauces específicos de comunicación y consultas escritas para atender cuestiones relacionadas con la innovación tecnológica financiera.
• Texto actualizado con posterioridad.
